Am 16. Januar 2023 waren Medienexperten im sächsischen Landtag in Dresden zur Anhörung geladen. In der 26. Sitzung des Ausschusses für Wissenschaft, Hochschule, Medien, Kultur und Tourismus ging es um den Gesetzentwurf der Staatsregierung zum Dritten Medienänderungsstaatsvertrag.
Zu den geladenen Experten zählt auch Makus Heinker. Er ist Dekan der Fakultät Medien der Hochschule Mittweida und stellt klar, es sei Aufgabe des öffentlich rechtlichen Rundfunks (ÖRR) die Meinungsbildung der Bevölkerung zu fördern. Ziel sei eine informierte Bevölkerung. Markus Heinker weist darauf hin, dass die öffentlich-rechtlichen Programme oftmals Unterhaltung mit wenig ausgeprägten Anspruch anbieten würden, insbesondere in der nutzungsintensiven Zeit zwischen 18 und 22 Uhr. Heinker stellt fest, dass der ÖRR nicht ausreichend fokussiert sei auf seine Kernaufgabe: die Meinungsbildung. Dies begründet er mit einer zu geringen Dichte an Informationen. Nur etwa ein Viertel der Inhalte zwischen 18 und 22 Uhr würden zur Meinungsbildung beitragen. Heinker finde es richtig, dass eine Reform des Systems angestrebt wird.
Ausschnitt der Anhörung:
Stenografisches Protokoll: 7_APr_30260_204_1_1_
Übersicht der geladenen Sachkundigen in alphabetischer Reihenfolge:
| Name | Funktion und/bzw. Institution |
|---|---|
| Gniffke, Kai Prof. Dr. | Intendant und ARD-Vorsitzender SWR |
| Hain, Karl-Eberhard Prof. Dr.
– per Videozuschaltung – |
Direktor des Instituts für Medienrecht Universität zu Köln |
| Heinker, Markus Prof. Dr. LL. M. | Dekan und Professor für Medienwirtschaft und –politik
Fakultät Medien der Hochschule Mittweida |
| Hornemann, Ralf | Rechtsanwalt |
| Lauer, Benedikt
– Schriftliche Stellungnahme – |
Geschäftsführer Verband der Zeitungsverlage und Digitalpublisher in Berlin und Ostdeutschland e. V. (VZBO) |
| Schlösser, Sascha | Fachanwalt für Urheber- und Medienrecht
Rechtsanwaltskanzlei Schlösser |
| Staschen, Björn | Dipl.-Medienwissenschaftler |
| Stein, Dieter | Chefredakteur JUNGE FREIHEIT-Wochenzeitung für Debatte |
| Wille, Karola Prof. Dr. | Intendantin Mitteldeutscher Rundfunk |
Ausführungen von Markus Heinker (Auszug Stenografisches Protokoll):
Stellungnahme
Prof. Dr. Markus Heinker: Sehr geehrte Frau Vorsitzende! Sehr geehrte Damen und Herren! Herzlichen Dank für die Einladung in diese illustre Runde. Eine Stellungnahme zu solch einem komplexen Gesetzesvorhaben mit dem Ziel einer grundsätzlichen Reform des Auftrags ist schwer auf 10 Minuten zu begrenzen. Um das einzuhalten, werde ich einige Schwerpunkte bilden müssen und im Übrigen stark verknappen. Ich bitte dafür um Verständnis. Lassen Sie mich bitte drei Kernaussagen voranstellen.
Erstens. Die Konkretisierung des Auftrags schärft das Programmprofil des öffentlichrechtlichen Rundfunks nur wenig.
Zweitens. Die beabsichtigte Ausweitung der Beauftragung im Bereich der Telemedien bürgt Kostensteigerungspotenziale.
Drittens. Die Überwachung der Einhaltung des Auftrags ist von den Gremien in ihrer jetzigen Verfassung kaum zu leisten. Zunächst zur Formulierung des allgemeinen Auftrags. Auch schon vor der jetzt anstehenden Reform ist es Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gewesen, die Meinungsbildung der Bevölkerung zu befördern. Ziel ist es letztlich – sehr verknappt gesagt –, dass die Demokratie, also die Machtausübung im Staat durch die Bevölkerung, auf einer soliden Grundlage erfolgen kann. Diese Grundlage ist – wenn man es sehr stark verkürzen darf – eine informierte Bevölkerung.
Gleichwohl bieten die linearen Programme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der nutzungsintensiven Zeit oftmals vor allem Unterhaltung mit wenig ausgeprägtem Anspruch. Ich habe diese Stellungnahme am vergangenen Freitag erarbeitet und habe – wenn Sie das so wollen – als Stichprobe das Programm dieses Freitags angeschaut.
Ich habe auch geprüft, ob es ein typischer Freitag war. Wenn wir einen typischen Freitag bei ARD, ZDF und MDR in der Zeit zwischen 18 und 22 Uhr anschauen, stellen wir im besten Fall einen Anteil von etwa einem Viertel an im vorgenannten Sinne relevanter Publizistik fest. Auch die Spartenprogramme liefern bemerkenswerte Befunde. ZDFneo konnte am Freitag mit drei Folgen „Schwarzwaldklinik“ am Stück aufwarten, es folgte ein amerikanischer Spielfilm, den der Nutzer auch bei diversen Streamingdiensten hätte sehen können.
Vielleicht eine Vorausverteidigung: Soweit manchmal aus Sicht der Anstalten deutlich bessere Befunde präsentiert werden, liegt es daran, dass oftmals die anstaltsnahe Forschung die Hauptnutzungszeit des Fernsehens auf 18 bis 24 Uhr beziffert. Das ist allerdings unrealistisch. Bereits ab 21:30 Uhr geht die Nutzung zügig zurück.
Das Beispiel verdeutlicht, dass die bestehende Gesetzeslage keine hinreichende Grundlage für eine effektive Fokussierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf seine Kernaufgaben bietet. Deshalb ist es fraglos richtig, dass der Gesetzgeber mit der hier in Rede stehenden Reform eine Konkretisierung des Auftrags in den Blick genommen hat. Die Konkretisierung ist übrigens auch mit Blick auf die Beitragsdebatte bedeutsam; denn das einzige Instrument, das der Gesetzgeber zur Steuerung der Beitragshöhe in den Händen hält, ist der Auftrag.
Vor diesem Hintergrund und vor dem Hintergrund der aktuellen Diskussion um eine unangemessene Quotenorientierung und die Neigung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit den Angeboten der Verlage in Konkurrenz zu treten, lässt der Entwurf einige Potenziale ungenutzt. So wird in § 26 Abs. 1 Satz 10 zwar das vorgezeichnete
Problem adressiert, dass in der nutzungsstarken Zeit die facettenreiche Erfüllung des Auftrags besonders wenig ausgeprägt ist, im Entwurf wird aber sehr vorsichtig formuliert, dass der Auftrag über alle Tageszeiten hinweg wahrnehmbar sein soll.
Das erlaubt – um bei dem gewählten Beispiel zu bleiben – keine rechtssichere Bewertung, ob dem Gesetzgeber die aufgezeigten geringen Anteile von nicht unterhaltenden Inhalten im Programm in Zukunft noch genügen. Mit einer sehr klaren Formulierung, zum Beispiel der, dass nicht unterhaltende Angebote zu überwiegen haben, wäre das relativ einfach rechtssicher zu lösen.
Die viel kritisierte Frage des Überangebots an Unterhaltung adressiert der Entwurf dadurch, dass er den Begriff aus der Aufzählung der beauftragten Genres im § 26 herausnimmt. Kollege Hain hat es bereits dargelegt. Der Auftrag zur Unterhaltung hat nun einen eigenen Satz 9, und danach soll Unterhaltung einem öffentlich-rechtlichen Profil entsprechen. Dieser Begriff war und ist allerdings so unbestimmt, dass er einer praktischen Anwendung letztlich kaum zugänglich ist. Das ist ein unbefriedigender Befund, auch weil der Begriff im Entwurf über den § 26 hinaus eine zentrale Funktion hat. Allerdings dürfte die Wahl des unbestimmten Begriffs sehr bewusst erfolgt sein; denn sie ist wohl Ausdruck eines politischen Kompromisses.
Im Ergebnis dieses Kompromisses ist wohl keine erhebliche Veränderung zu erwarten; denn die Diskussionen der Vergangenheit – zum Beispiel über das Ende der sogenannten Telenovelas wie „Rote Rosen“ und „Sturm der Liebe“ oder über die Vielzahl öffentlich-rechtlicher Rate-Shows – lehren, dass jedem unterhaltenden Inhalt eine gesellschaftliche Relevanz oder eine bildende Wirkung zugestanden werden kann.
Insofern braucht es mehr Präzision, jedenfalls dann, wenn das Ergebnis der Reform eine Limitierung der unterhaltenden Inhalte sein soll.
Damit komme ich zur Erweiterung des Telemedienauftrags. Einer der zentralen Kritikpunkte am derzeitigen System ist, dass eine strukturell wirksame Begrenzung des Auftrags kaum existiert. Nun tritt mit der Erweiterung des Telemedienauftrags möglicherweise sogar ein Problem hinzu. Die Möglichkeit, künftig auch ohne Ausstrahlung im linearen Programm Inhalte in die Mediatheken aufzunehmen, ist dieses Problem; denn für diese Befugnis sieht der Entwurf keine quantitative Beschränkung vor – wohl eine Reihe qualitativer Kriterien, die zu begrüßen sind, aber quantitativ nicht.
Bisher hatten wir im System eine mengenmäßige Limitierung dadurch eingebaut, dass die Mediatheken nur das vorhalten durften, was auch gesendet wurde und die Sendezeit naturgesetzlich auf 24 Stunden am Tag beschränkt ist. Wenn jetzt der Bezug zur Sendung aufgehoben wird, dann gibt es keine quantitative Limitierung mehr. Die erforderliche Begrenzung wird im Übrigen auch nicht durch die Aufsichtsgremien der Anstalten geleistet werden können. Soweit diese künftig nach § 32 Aufsichtsbefugnisse bekommen, betreffen diese allein die quantitativen, nicht die qualitativen Aspekte.
Damit besteht die Gefahr, dass im Ergebnis in diesem Bereich zusätzliche Kosten entstehen. Sie würden zu einer weiteren Steigerung des Rundfunkbeitrages führen müssen. Gleichzeitig gibt es dieser Tage nachdrückliche Forderungen. Von Spitzenpolitikern unterschiedlichster Parteien ist zu hören, dass der Beitrag im kommenden Jahr nicht steigen dürfte. Das scheint mir ein Widerspruch zu sein. Vor diesem Hintergrund noch einmal der Hinweis: Im jetzigen System ist allein der Auftrag das Instrument, mit dem der Gesetzgeber die Höhe des Beitrags steuern kann.
Dem ist noch eine verfassungsrechtliche Überlegung hinzuzufügen. Bereits in der Vergangenheit hatten die Landesrundfunkanstalten nach Artikel 5 des Grundgesetzes eine Art Selbstbeauftragungsrecht. Das erfährt nun eine weitere Stärkung. Allerdings ist es die Aufgabe des Gesetzgebers, dieses Recht so zu begrenzen, dass es in einem angemessenen Verhältnis mit den Interessen der davon Betroffenen steht. Das sind vor allem diejenigen, die den Beitrag zahlen, aber auch die privaten Medien, die durch das Handeln der Anstalten in ihren wirtschaftlichen Interessen beeinflusst sind und darüber hinaus ihrerseits den Schutz nach Artikel 5 beanspruchen können.
So richtig es ist, dass die drastisch gestiegene nicht lineare Nutzungsrealität auch im öffentlich-rechtlichen System berücksichtigt wird, die Notwendigkeit für ein solch weitgehende Erweiterung ist nicht ersichtlich, auch vor dem Hintergrund der wachsenden Angebote privater Medien. Deshalb stellt sich die Frage, ob eine solche Entscheidung zur Erweiterung des Auftrages noch hinreichend den Interessen derer entspricht, die das System finanzieren.
Geht man schließlich davon aus, dass die Höhe einen wesentlichen Einfluss auf die Akzeptanz des öffentlich-rechtlichen Systems hat, liegt es im Interesse derer, die diesen stärken wollen, den Auftrag wirksam zu begrenzen.
Damit abschließend noch einige Überlegungen zu den Kompetenzen der Gremien. Mit der Überwachung der Erfüllung des Auftrages erhalten die Gremien nun eine Aufgabe, die von ebenso zentraler Bedeutung ist, wie die Ermittlung des Finanzbedarfes der Rundfunkanstalten durch die KEF. Das ist uneingeschränkt zu begrüßen. Allerdings muss bezweifelt werden, dass die Gremien diese Aufgabe in ihrer jetzigen Verfassung mit der notwendigen Tiefe werden erledigen können. Schon für die heute zu leistenden Aufgaben sind die Gremien nicht optimal aufgestellt. Im Schnitt hat eine Landesrundfunkanstalt drei Mitarbeiter für die Gremien. Nennenswerte Mittel für persönliche externe Unterstützung stehen den Mitgliedern nicht zur Verfügung. Schon heute kann ein einfaches Gremienmitglied ohne einen Apparat im Hintergrund die ihm vorgelegte Entscheidungsvorlage schon der Menge und des Umfangs nach im Regelfall nicht mehr umfassend hinterfragen – etwa durch Eigenrecherchen oder eigener Einholung von Expertise.
Das ist allerdings umso bedeutender, als die Arbeit ein erhebliches Maß an Fachkenntnis juristischer, ökonomischer oder kommunikationswissenschaftlicher Art erfordert. Da insbesondere die Rundfunkräte die Funktion eines Spiegels der Gesellschaft haben und eben kein Expertengremium sind, kann solches Know-how von diesen nicht erwartet werden. Aus diesem Grund ist die KEF als Expertengremium ausgestaltet.
Schließlich ist festzustellen, dass die Gremien durch die enge räumliche und organisatorische Verflechtung mit den Häusern und wegen der Abhängigkeit von deren inhaltlichen Dienstleistungen diesen nicht als unabhängige kritische Instanz gegenüberstehen können. Es wird nicht verkannt, dass dieses Problem nicht durch den Medienstaatsvertrag gelöst werden kann, jedoch besteht durch die jetzt vorgesehene Übertragung auf die Gremien, ohne dass sichergestellt ist, dass die vorgenannten Defizite behoben werden, die Gefahr, dass diese wichtige Aufgabe nur oberflächlich erfüllt werden kann. Es wäre vielleicht alternativ zu erwägen, die Aufgabe auf eine völlig autonome, externe Instanz zu übertragen, so wie die angesprochene autonome KEF den Finanzierungsbedarf des öffentlich-rechtlichen Systems behandelt oder die Landesmedienanstalten die Aufsicht über den privaten Rundfunk und die Telemedien führen.
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.
[…]
Fragerunde
Oliver Fritzsche, CDU: […] Herr Prof. Heinker hat auf die Unterschiedlichkeit der Laienund Expertengremien hingewiesen. Mir geht es dabei um den Punkt der Autonomie, welche wir sicherlich zu einem späteren Zeitpunkt als zu lösendes Thema diskutieren.
Wie schätzen Sie es ein, wie diese Autonomie der Gremien gegenüber der
Sendeanstalt gestärkt bzw. gewahrt kann werden?
Vielen Dank.
[…]
Prof. Dr. Kai Gniffke: Herzlichen Dank, Herr Fritzsche. Die Chance der Flexibilisierung ist nicht zu unterschätzen. Es ist eine Maßnahme, um zielgenauer das Publikum zu erreichen; denn die Generation meiner Kinder hat keinen Fernseher. Sie schauen lineare Programme nicht. Dennoch sind sie an Informationen, an kulturellen Inhalten und anderen Dingen sehr interessiert und nutzen diese auch. Deshalb bietet die Chance, ein lineares Programm zu flexibilisieren, die Möglichkeit, Angebote für Menschen zu schaffen, die Medien anders – eben nicht linear – nutzen.
Zunächst einmal haben Sie recht: Die reine Veränderung der Distributionsart bringt noch keine Effizienzgewinne. Ob ich etwas streame, was ich fortlaufend produziere, oder ob ich etwas sende bzw. broadcaste, was ich fortlaufend produziere – es macht den Aufwand nicht geringer. Aber wenn ich nicht 24 Stunden lang ein Programm fortschreiben muss und es danach streame, dann steckt dort das Potenzial drin, mich konzentrieren und fokussieren zu können.
Was ich eingangs in meinem Statement sagte, ist, dass die Chance für uns bei ARD Kultur liegt, was in Weimar angesiedelt wird. Darin liegt die Möglichkeit, dass wir uns innerhalb der ARD die Arbeit teilen und wir aus allen Regionen Deutschlands – aus Sachsen, Sachsen-Anhalt, aber auch Rheinland-Pfalz oder Baden-Württemberg – die kulturellen Inhalte zusammen produzieren und sie auf einem zentralen Hub verfügbar machen. Darin liegt die Chance, Effizienz zu steigern. Dies gilt auch für die linearen Hörfunkprogramme. Wenn ich unsere Kulturwellen sehe, dann sind das alles großartige Wellen. Aber muss wirklich jedes Haus eine eigene Kulturwelle 24 Stunden am Tag betreiben? Besser wäre es, wir würden das Beste aller Wellen und Regionen in unserem linearen Programm vereinen, um auf diese Art und Weise die Kraft zu schöpfen, die wir brauchen, um die Investitionen vorzunehmen.
Vors. Dr. Claudia Maicher: Herr Heinker, bitte.
Prof. Dr. Markus Heinker: Ich möchte das gar nicht das Gesagte wiederholen, es ist aus meiner Sicht zutreffend. Ich möchte aber noch einmal zwischen der Flexibilisierung und der Erweiterung des Telemedienauftrages unterscheiden. Wir haben eine gesetzliche Anordnung, die besagt, dass sich aus der Flexibilisierung kein Mehraufwand ergeben darf. Es ist im Detail spannend, wie die Bemessung – also dies nachzurechnen, weil dort sehr viele, komplexe Dienstleistungen miteinander verschränkt sind – funktionieren soll. Der Staatsvertrag kann nicht mehr leisten, als ausdrücklich anzuordnen, dass dies nicht passieren darf. Die KEF wird dann im Rahmen des Anmeldeverfahrens sehr genau aufpassen.
Allerdings ist die Erweiterung des Telemedienauftrages anders. Dort haben wir die Möglichkeit auszuweiten. Damit ist noch nicht gesagt, dass die Anstalten davon auch Gebrauch machen. Wenn wir aber vom gesetzlichen Rahmen reden und fragen, ob der gesetzliche Rahmen dies limitieren sollte, dann ist es wichtig festzustellen, dass er dies nicht tut.
Frage
Antje Feiks, DIE LINKE: […] Ich habe eine weitere Frage, und zwar an Frau Prof. Wille, Herrn Prof. Gniffke, Herrn Prof. Heinker und Herrn Prof. Hain. In der Schweiz gibt es eine unabhängige Qualitätsmessung. Halten Sie eine solche Qualitätsmessung für die Stärkung der Medienlandschaft auch in Deutschland zielführend? Haben Sie eine Idee oder Vorstellung, warum so etwas noch nicht auf den Weg gebracht wurde jenseits dessen, dass Politik sich noch nicht darauf einigen konnte?
[…]
Prof. Dr. Markus Heinker: Vielen Dank für die Frage. Das gibt mir Gelegenheit zu berichten, dass die Hochschule Mittweida ein Projekt hat, das „MMM“ heißt. Das steht für Mittweida Medien Monitor. Wir widmen uns grundsätzlich der Frage, wie ein solches Monitoring aufgestellt sein muss. Damit ist ausgedrückt, dass wir es aus dieser Perspektive für dringend erforderlich halten. Die Debatte, in die wir jetzt wieder eingestiegen sind, zeigt das auch. Je belastbarer wissenschaftliche Befunde zu solchen Fragen existieren, desto substanzieller ist eine solche Debatte zu führen.
Wenn es mir erlaubt ist, würde ich gern einen Satz zu den Ausführungen von Herrn Staschen sagen, weil er solch ein tiefes Misstrauen gegen privatfinanzierte Medien zum Ausdruck gebracht hat. Ich denke, die Jahrhundertgeschichte privat finanzierter
Zeitungen zeigt uns bis heute, dass es sehr wohl sehr gut funktionieren kann.
Noch ein Satz: Ich übersehe nicht, dass die Plattform-Ökonomie besondere
Herausforderungen mit sich bringt, aber dass wir ernstzunehmende Medien nur in einer öffentlichen Finanzierung haben können, das würde ich gern leidenschaftlich bestreiten wollen.
[…]
Prof. Dr. Karl-Eberhard Hain: Eine Qualitätssicherung durch Umfragen, wie das Publikum oder einzelne Segmente des Publikums die Angebote beurteilen, kann ein erster Hinweis darauf sein, wo Probleme liegen. Allerdings reicht das Meinen des Publikums im Hinblick auf die Einschätzung der Ausgewogenheit etc. nicht aus. Das kann erst ein Anfang der Analyse und der Qualitätssicherung sein, an deren Operationalisierung und Rationalisierung Herr Heinker arbeitet. Diese Dinge müssen ineinandergreifen. Man braucht strukturierte, differenzierte Systeme, die insgesamt einen operationellen Ablauf bieten und der die Chance auf Rationalität und Qualitätssicherung bietet. Das ist immer komplex und nie mit dem Holzhammer zu leisten. Mir ist es wichtig, darauf noch einmal aufmerksam zu machen.
